whistleblowing whistleblowing
Sygnaliścidyrektywa o sygnalistach

Ja, Ty, MY – SYGNALIŚCI: dyrektywa o sygnalistach – idea i rys historyczny whistleblowingu 

Wielkimi krokami zbliża się termin, kiedy do krajowego porządku prawnego powinna zostać zaimplementowana Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii, czyli tzw. dyrektywa o sygnalistach. I choć zagadnienie to nie zyskało rozgłosu porównywalnego do RODO, to podobnie do tej właśnie regulacji, można twierdzić, że dyrektywa o sygnalistach wywoła niemałą rewolucję zarówno w sektorze prywatnym jak i publicznym. Na czym polega whistleblowing – zgłaszanie nadużyć, skąd pochodzi i na kim spoczywać będą obowiązki związane z mającymi wejść w życie nowymi przepisami?

Przyjęta pod koniec 2019 r. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii (dalej: dyrektywa o sygnalistach) to próba wprowadzenia do kultury przedsiębiorczości państw Unii Europejskiej i działalności publicznej praktyki sygnalizowania o nieprawidłowościach zaistniałych wewnątrz danego podmiotu (organizacji, przedsiębiorstwa, urzędu). Służyć ma temu, nałożony na wybrane podmioty za pośrednictwem państw członkowskich UE, obowiązek stworzenia szeregu środków i procedur, które posłużą ochronie osób zgłaszających nadużycia, które to przez swoje działania mogą być narażone  na odwet ze strony pracodawców i nie tylko. Jak podkreśla się w dyrektywie, osoby pracujące dla organizacji publicznej lub prywatnej bądź utrzymujące kontakt z takimi podmiotami w związku ze swoją działalnością zawodową niejednokrotnie jako pierwsze dowiadują się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, do jakich dochodzi w tym kontekście, a zgłaszając naruszenia prawa, które są szkodliwe dla interesu publicznego, odgrywają kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń. Zdaniem europejskiego ustawodawcy ma to doniosłą rolę w procesie zapobiegania naruszeń a w konsekwencji służy efektywniejszej ochronie szeroko pojętego   dobra społecznego. Optyka z wnętrza organizacji jest kluczowa. Niestety, potencjalni sygnaliści często rezygnują ze zgłaszania swoich obaw lub podejrzeń ze względu na strach przed działaniami odwetowymi, które niosą dla nich dalekosiężne konsekwencje natury zawodowej, prywatnej jak również swoisty ostracyzm wewnątrz obu tych obszarów.  

Czym jest whistleblowing?

Wyjaśnienie tego, kim jest sygnalista, wymaga krótkiego wprowadzenia w ideę zjawiska whistleblowingu. Termin ten można wywodzić ze Stanów Zjednoczonych (lata 70-te XX w.) od angielskiego sformułowania to blow the whistle, co oznacza ,,dmuchać w gwizdek’’. Nawiązuje to do sposobu zawiadamiania o zagrożeniach stosowanego niegdyś przez policjantów anglosaskiego kręgu kulturowego. Historia tego zjawiska sięga czasów wojny secesyjnej – w 1863 r. pojawiła się pierwsza prawna regulacja tego zagadnienia (The False Claims Act), która – w dużym uproszczeniu – zapewniała ochronę osobom ujawniającym oszustwa względem wojsk Unii podczas wojny. Na przestrzeni kolejnych lat w Stanach Zjednoczonych uchwalano kolejne regulacje mające na celu rozwijanie idei whistleblowingu – warto wskazać tutaj chociażby The Whistleblower Protection Act z 1989 r.,  określający ramowe warunki ochrony pracowników, którzy zdecydowali się na ujawnienie nieprawidłowości w korporacjach czy instytucjach publicznych, jak również The Sarbanes Oaxly Act z 2002 r.

Samo pojęcie whistleblowingu nie doczekało się jednolitej i powszechnie stosowanej definicji – na gruncie rodzimej literatury spotkać można się m.in. ze sformułowaniem ,,demaskacji pracowniczej’’, które poprawnie oddaje znaczenie omawianego pojęcia. Dość obszerną lecz trafną definicję tego zjawiska opracowała Transparency International, która whistleblowing definiuje, jako przekazywanie lub ujawnianie informacji o nieprawidłowościach dotyczących korupcji lub też innych działań przestępczych, sprzecznych z prawem decyzji, niedopełnienia obowiązków, nadużycia władzy, sytuacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, środowiska naturalnego, nieuprawnionego wykorzystania środków publicznych, złego zarządzania tymi środkami lub ich rażącego marnowania, istnienia konfliktu interesów oraz wszystkich działań, których celem jest ukrycie wskazanych nieprawidłowości. Nietrudno jest zatem domyśleć się, że whistleblower to osoba dokonująca przekazania lub ujawnienia informacji o zaistniałych w danym podmiocie nieprawidłowościach i patologiach. W Polsce promowane jest pojęcie sygnalisty i demaskatora, które dobrze oddaje znaczenie tego słowa. Warto przy tym zauważyć, że sygnalistą może zostać niemal każdy, zarówno stażysta, praktykant, wolontariusz, pracownik etatowy jak i były pracownik, a sam whistleblowing wystąpić może wszędzie tam, gdzie istnieje sformalizowana struktura organizacji, a więc zarówno w instytucjach prywatnych jak i państwowych.

Powszechnie podkreśla się, że bardzo istotnym aspektem whistleblowingu jest to, że wiąże się on z ryzykiem działań odwetowych. Oczywiste jest, że ujawnianie informacji o naruszeniach w danym podmiocie może potencjalnie godzić w interesy osób odpowiedzialnym za kierowanie danym podmiotem, w związku z czym sygnalista  naraża się na negatywne reakcje – może się bowiem okazać, że pracownik, który zgłosił swoje zastrzeżenia nie jest potem sprawiedliwie traktowany w pracy, nagle otrzymuje cięższe obowiązki, nie zostaje mu udzielony dzień wolny, nie wypłaca mu się dodatku za nadgodziny, czy wysyła się go na przymusowy urlop. Co więcej, pracownik taki może być ofiarą ostracyzmu w pracy, inni bowiem mogą traktować go nie jako osobę, której zależy na dobru podmiotu, w którym pracuje, lecz jako ,,donosiciela’’. Sygnalista zawsze stoi niejako na przegranej pozycji, mimo dobrych intencji. Idea whistleblowingu ma temu zapobiec, a zwłaszcza postrzeganiu sygnalizacji jako donosicielstwa. Stanowi również próbę wyzbycia się kulturowej konotacji zakorzenionej w minionym ustroju akcentując korzyści dla dobra publicznego a nie partykularnych interesów zgłaszającego.

Jak zostaje się sygnalistą?

Jak wspomniano, sygnalistą może zostać niemal każdy – od pracownika etatowego, aż po stażystę, a nawet klienta. Wystarczy w ramach organizacji swojego pracodawcy (np. wobec audytora, radzie nadzorczej, za pomocą infolinii) lub poza pracodawcą (np. do właściwych organów nadzoru, ścigania) zgłosić nieprawidłowości lub wątpliwości etyczne zaobserwowane w środowisku zawodowym, czy też w miejscu pracy.  Zgłoszenie to musi być oparte na faktach, nie wynikać z subiektywnego przekonania o tym, że coś się wydarzyło. Za całą pewnością sygnalistą nie może być osoba świadomie podająca okoliczności nieprawdziwe – oczywiście pomyłki się zdarzają, to zrozumiałe, ale świadome podawanie nieprawdziwych okoliczności jest niedopuszczalne.

Jakie obowiązki nakłada dyrektywa o sygnalistach?

Dyrektywa o sygnalistach to przede wszystkim obowiązek wdrożenia procedur i odpowiednich kanałów wewnętrznych i zewnętrznych umożliwiających zgłaszanie wszelkich nieprawidłowości występujących w danym podmiocie bez obawy o negatywne konsekwencje wynikające z takiego zgłoszenia. Zapewnić to ma m.in. wyrażona w dyrektywie zasada poufności. Poufność dotyczyć ma zarówno zgłoszeń wewnętrznych jak i zewnętrznych i polegać ma na zapewnieniu, by tożsamość osoby dokonującej zgłoszenia nie została ujawniona – bez wyraźnej zgody tej osoby – żadnej osobie, która nie jest upoważnionym członkiem personelu właściwym do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania w związku z nimi działań następczych. Postuluje się, by funkcjonujące w ramach danego podmiotu kanały dokonywania zgłoszeń umożliwiały osobom dokonywanie zgłoszeń na piśmie oraz przekazywanie zgłoszeń drogą pocztową, za pośrednictwem fizycznych skrzynek na skargi lub na platformie online, intra- lub internetowej, bądź dokonywanie zgłoszeń ustnie, za pośrednictwem gorącej linii lub innego systemu komunikacji głosowej. Na wniosek osoby dokonującej zgłoszenia kanały takie powinny również umożliwiać dokonywanie zgłoszeń za pośrednictwem bezpośrednich spotkań, w rozsądnym terminie. Dyrektywa wprowadza także zakaz stosowania działań odwetowych i gróźb podjęcia takich działań w stosunku do zgłaszającego – jako przykład takich działań wskazano m.in. zawieszenie pracownika, degradację, obniżenie wynagrodzenia, wstrzymanie awansu i wiele innych.

Na kim spoczywają obowiązki związane z dyrektywą o sygnalistach?

Obowiązkiem dostosowania się do nowych regulacji objęte będą zarówno podmioty z sektora prywatnego jak i publicznego. Państwa członkowskie, w ramach ustawodawstwa zmierzającego do implementacji dyrektywy o sygnalistach do krajowych porządków prawnych, z obowiązków wskazanych w dyrektywie będą mogły zwolnić firmy i inne podmioty zatrudniające mniej niż 50 pracowników jak również gminy zamieszkałe przez mniej niż 10 tys. mieszkańców.

Kiedy należy wdrożyć nowe procedury?

Na wdrożenie przepisów dyrektywy państwa członkowskie mają czas do 17 grudnia 2021 r. Na zasadzie odstępstwa od tego terminu, w przypadku podmiotów prawnych w sektorze prywatnym zatrudniających od 50 do 249 pracowników, państwa członkowskie mają czas do 17 grudnia 2023 r. na wprowadzenie w życie przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych niezbędne do wypełnienia obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń.

Podsumowanie

W celu poprawnego wdrożenia przepisów dyrektywy o sygnalistach Ustawodawca musi podjąć rozważną i przemyślaną inicjatywę prawodawczą z uwagi na istotne znaczenie omawianego zagadnienia. Zapewnienie ochrony sygnalistom i intensywna edukacja społeczna w zakresie whistleblowingu winno być obecnie jednym z priorytetów w zakresie zapewnienia prawidłowego funkcjonowania podmiotów sektora publicznego jak i prywatnego. Sygnalizacja nieprawidłowości to bowiem przede wszystkim zapobieganie nadużyciom i nieuczciwym praktykom rynkowym – wcześnie wykryte zagrożenia da się uleczyć, co zapobiega eskalacji różnych niekorzystnych skutków, zarówno w skali małego przedsiębiorstwa jak i całego rynku. Dlatego konieczne jest wdrożenie odpowiednich kanałów pozwalających sygnalistom na bezpieczne zgłaszanie swoich zastrzeżeń bez obawy o negatywne konsekwencje.

Opracowano na podstawie:

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L1937&from=EN)

M. Worth: ,,Whistleblowing in Europe Legal Protection for Whistleblowers in the EU” https://images.transparencycdn.org/images/2013_WhistleblowingInEurope_EN.pdf (dostęp na dzień 13.01.2020 r.).

A. Kobylińska, M. Folta: „Sygnaliści – ludzie, którzy nie potrafią milczeć. Doświadczenia osób ujawniających nieprawidłowości w instytucjach i firmach w Polsce”, https://www.isp.org.pl/pl/publikacje/sygnalisci-ludzie-ktorzy-nie-potrafia-milczec (dostęp na dzień 13.01.2020 r.)